ELABORACION DE PRESUPUESTOS DEDUCTIVOS DE OBRA

1. CONSULTA.

La Entidad manifiesta y consulta literalmente:

“[...] En la elaboración de los Presupuestos Adicionales de Obra ha quedado establecido que solo se deben considerar los gastos generales que están relacionados directamente con el plazo de ejecución de la obra, esto es, no se consideran los gastos generales fijos (gatos de licitación y gastos financieros), pues no se incrementan con la aprobación de los presupuestos adicionales.

(…) ¿En la elaboración de Presupuestos Deductivos de Obra, se deben incluir los gastos generales fijos? [...]” (sic).

2. ANÁLISIS.

2.1 De manera preliminar, debemos tener en consideración que los componentes de la estructura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros: “costos directos” y “costos indirectos” . Entre los primeros, se encuentran los materiales, la mano de obra y los equipos. En cambio, entre los segundos, se encuentran los gastos generales y la utilidad . Ambos rubros conforman el presupuesto base, el cual, sumado con los impuestos correspondientes, constituye el total del valor referencial del proceso de selección.

Por su parte, los denominados gastos generales se descomponen, en fijos y variables, dependiendo si están o no relacionados con el tiempo de ejecución de la obra, respectivamente, cada uno de los cuales se desagregan conforme a su naturaleza. Así tenemos que, los gastos generales se dividen en:

“- Gastos Generales no relacionados con el tiempo de ejecución de la obra o fijos, que son aquéllos en que sólo incurren una vez, no volviendo a gastarse aunque la obra se amplíe en su plazo original.

- Gastos Generales relacionados con el tiempo de ejecución de la obra o variables, que son aquéllos que dada su naturaleza siguen existiendo o permanecen a lo largo de todo el plazo de obra incluida su eventual ampliación.” . (El énfasis es nuestro).

Por tanto, entre los primeros se encuentran los gastos incurridos en documentos para la presentación de propuestas, gastos de estudios de suelos, gastos de visita al terreno, gastos de elaboración de propuestas, seguros contra incendios, obligaciones fiscales, entre otros; mientras que, entre los segundos, los gastos generales variables, se encuentran los costos de luz, teléfono y gabelas, papelería y útiles de escritorio, gastos de traslado de personal, viáticos de personal, artículos de limpieza, gastos de operación, entre otros .

Por otro lado, debe tenerse en consideración que dentro del marco normativo establecido por la Ley y su Reglamento , en adelante el Reglamento, se han previsto dos sistemas de adquisiciones y contrataciones a través de los cuales las Entidades del Estado pueden contratar la obtención de bienes, servicios y la ejecución de obras requeridos para el cumplimiento de sus fines; los mismos que, de conformidad por lo dispuesto por el artículo 45° del Reglamento, servirán para determinar el precio y sus posibles ajustes, sobre la base de las condiciones pre-establecidas en función a la naturaleza y al objeto principal del contrato.

Así, se tiene que los sistemas de contrataciones que pueden implementarse dentro de las Bases Administrativas de los procesos de selección que se desarrollen para contratar la ejecución de obras públicas, son los de Suma Alzada y Precios Unitarios, Tarifas o Porcentajes, los mismos que mantienen en su naturaleza diferencias sustanciales, destacadas en el artículo 45° del Reglamento que a continuación se transcribe parcialmente:

“[..] En el sistema de suma alzada, el postor formula su propuesta por un monto fijo y por un determinado plazo de ejecución. Tratándose de obras, el postor presentará, además, el desagregado por partidas que da origen a su propuesta. Este sistema sólo será aplicable cuando las magnitudes y calidades de la prestación estén totalmente definidas en las especificaciones técnicas y en los términos de referencia y, en el caso de obras, en los planos y especificaciones técnicas respectivos.

En el sistema de precios unitarios, tarifas o porcentajes, el postor formula su propuesta ofertando precios, tarifas o porcentajes en función de las partidas o cantidades referenciales contenidas en las Bases, y que se valorizan en relación a su ejecución real, así como por un determinado plazo de ejecución. En estos casos, el postor presentará, además del desagregado a que se refiere el párrafo precedente, el valor total de la oferta económica.” (El subrayado es nuestro)

Del texto del artículo antes citado se desprende que, cuando una Entidad opte por contratar una obra a suma alzada conviene un precio global, previo e invariable para la realización total de la obra , la misma que deberá ejecutarse con sujeción estricta a los planos y especificaciones técnicas contenidos en el contrato , bajo responsabilidad del contratista.

En tal sentido, las obras que se ejecuten bajo el sistema de suma alzada implican la “invariabilidad del precio” pactado contractualmente, así como la “invariabilidad de la obra” en sí, elementos que se encuentran directamente relacionados, de forma tal que, sólo cuando se verifiquen modificaciones o variaciones en el proyecto de la obra –concretamente en los planos y especificaciones técnicas–, podrá producirse la correspondiente modificación del precio.

2.2 Ahora bien, respecto de la materia objeto de consulta, debemos mencionar que el ordenamiento positivo en materia de contrataciones y adquisiciones del Estado —constituido por la Ley, su Reglamento, las directivas emitidas por este Consejo Superior y demás normas modificatorias y complementarias— hace referencia expresa a un “presupuesto deductivo de obra”, únicamente en el texto del artículo 159º del Reglamento, cuando prescribe la procedencia de la ejecución de adicionales en los casos en que su valor, restándole los presupuestos deductivos, no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original.

Sin perjuicio de lo expuesto, además del presupuesto deductivo que tiene lugar durante la ejecución de un adicional, en las líneas siguientes desarrollaremos dos acepciones equívocas de presupuesto deductivo surgidos de la aplicación práctica de la normativa, a decir: a) el presupuesto deductivo de obra que tiene lugar por metrados no ejecutados de una partida y b) el presupuesto deductivo que surge de la disposición de una reducción de obra.

2.3 El artículo 42° de la Ley prescribe —como una de las facultades conferidas a las Entidades durante la etapa de ejecución contractual— la posibilidad de ordenar la ejecución de prestaciones adicionales cuando éstas sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.

Por su parte, los artículos 159° y 160º del Reglamento, regulan los requisitos, el procedimiento y las eventuales consecuencias a los que debe sujetarse la Entidad contratante a efecto de ordenar válidamente la ejecución de prestaciones adicionales en el caso de la contratación de obras.

En ese sentido, la ejecución de un adicional de obra implica la aprobación del presupuesto adicional de obra correspondiente, entendiéndose por aquel al “(…) mayor costo originado por la ejecución de trabajos complementarios y/o mayores metrados no considerados en las bases de la licitación o en el contrato respectivo, y que son indispensables para alcanzar la finalidad del contrato”.

Así, cuando únicamente se advierta la necesidad de ejecución de un trabajo no previsto, el valor del adicional de obra que se genere será el monto resultante de los costos directos comprometidos en el presupuesto adicional de obra; por el contrario, si en el presupuesto contratado ya existe una partida para un trabajo determinado y se requiere modificar y/o sustituir éste por otro trabajo (adicional) para alcanzar la finalidad del contrato, el valor del adicional de obra será el monto resultante de la diferencia del presupuesto que requiere el trabajo adicional y el respectivo presupuesto deductivo.

Al respecto, es importante precisar que los gastos generales que se deben considerar en los presupuestos adicionales, son aquellos en los que el contratista incurra, cualquiera sea su naturaleza, con la condición que se encuentren debidamente demostrados, justificados y relacionados con la ejecución de la obra adicional. Por lo tanto, todo presupuesto adicional, genere o no la obra adicional la ampliación de plazo, conlleva considerar los gastos generales, sean fijos o variables, que los afecten.

En ese orden de ideas, siendo el presupuesto deductivo que se debe considerar para la determinación del valor de un adicional de obra, el presupuesto de una partida contenida en el presupuesto de obra original que se modifica o sustituye por un trabajo adicional con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato, se entiende que éste no significa una alteración en los gastos generales fijos en los ya ha incurrido el contratista; por lo tanto, resulta razonable no incluir los gastos generales fijos para la determinación del presupuesto deductivo que tiene lugar en la ejecución de un adicional de obra, independientemente del sistema de contratación en el que nos encontremos.

2.4 En otro orden de consideraciones, tenemos el caso de una obra que —en su etapa de ejecución— origina metrados no ejecutados en determinadas partidas, en razón de la divergencia existente entre los planos y las especificaciones técnicas de la obra y lo efectivamente ejecutado, los cuales han dado lugar, en la práctica, a que se hable de un presupuesto deductivo de obra.

A este respecto, cabe señalar que siempre que en los contratos de obra a suma alzada las condiciones contractuales se mantengan invariables –los planos y las especificaciones de obra–, y el contratista cumpla con ejecutar la obra con sujeción a las mismas, la Entidad no podrá efectuar deductivos de obra por los menores metrados no ejecutados de una partida y, en consecuencia, no podrá reducir el monto fijo contratado, por lo que no tiene cabida hablar de un supuesto deductivo de obra. En dichos casos, los encargados de la elaboración del expediente técnico serán responsables de la defectuosa previsión e inadecuada sustentación de los metrados , así como de la incorrecta elaboración del valor referencial, de conformidad con lo dispuesto por la Norma Técnica de Control N° 600-01 , debiendo la Entidad iniciar las acciones correspondientes a efecto de deslindar responsabilidades.

Asimismo, cuando en el marco de un contrato de obra a precios unitarios no se ejecutan el íntegro de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la Entidad cumple con reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado, tampoco cabe referirse a la diferencia de presupuesto existente entre lo ejecutado y lo contenido en los planos y especificaciones de obra como un presupuesto deductivo de obra, por cuanto aquello no será finalmente objeto de la determinación de la contraprestación a cargo de la Entidad contratante, la misma que se valoriza en función de la ejecución real. En todo caso, la ejecución efectiva de menores metrados no puede dar lugar a un descuento de los gastos generales fijos en los que ha incurrido en contratista.

2.5 Por otro lado, puede darse el supuesto de la ejecución de menores metrados de una partida como consecuencia de la reducción de la obra a la que se refiere el artículo 42° de la Ley, norma que prescribe que “la Entidad podrá ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales hasta por el quince por ciento de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato. Asimismo, podrá reducir servicios u obras hasta por el mismo porcentaje”.

Ahora bien, la potestad de la Entidad de ordenar reducciones, al igual que los adicionales, responde al propósito de alcanzar la finalidad de la contratación, y en ese sentido se incluye en la relación contractual como una obligación del contratista. En ese sentido, es perfectamente posible que la Entidad ordene la ejecución de adicionales o la reducción de prestaciones al contratista cuando la contratación se lleve a cabo bajo el sistema a suma alzada o a través del sistema a precios unitarios.

Así, en caso de ordenarse la reducción de prestaciones en una obra la Entidad deberá aprobar el presupuesto de reducción —denominado equívocamente presupuesto deductivo— el cual deducido del presupuesto base generaría como resultante el presupuesto vigente de la obra, presupuesto que no puede verse reducido en más del 15% del monto del contrato.

El acto administrativo que aprueba la reducción de obra, y que se sustenta en los informes técnicos y legales de los funcionarios encargados de la Entidad, permite definir los metrados de los trabajos que realmente deban ejecutarse sobre la base de los cuales se formula la liquidación del contrato, tanto en los contratos bajo el sistema a suma alzada como en el sistema a precios unitarios, con la única salvedad que bajo este último sistema la liquidación del contrato se producirá con los precios unitarios ofertados por el contratista en su propuesta económica y en el sistema a suma alzada se liquida con los precios unitarios del valor referencial afectados con el factor de relación .

A su vez, en la elaboración del presupuesto de reducción en un obra por suma alzada o precios unitarios la Entidad deberá consignar los costos en función de las partidas, metrados y precios unitarios a reducirse, los cuales se corresponderán con los costos previstos en el presupuesto base de la Entidad y que dieron origen al valor referencial del proceso. En ningún caso, disponer una reducción significa descontar los gastos generales fijos en los que haya incurrido el contratista.

3. CONCLUSIONES.

Por lo expuesto, se concluye lo siguiente:

3.1 Los gastos generales fijos no deben ser incluidos en el cálculo para la determinación del presupuesto deductivo que tiene lugar en la ejecución de un adicional de obra, independientemente del sistema de contratación en el que nos encontremos.

3.2 Siempre que en los contratos de obra a suma alzada las condiciones contractuales se mantengan invariables –los planos y las especificaciones técnicas de obra–, y el contratista cumpla con ejecutar la obra con sujeción a las mismas, la Entidad no podrá efectuar deductivos de obra por los menores metrados no ejecutados de una partida y, en consecuencia, no podrá reducir el monto fijo contratado, por lo que no tiene cabida hablar de un supuesto deductivo de obra.

3.3 En el marco de un contrato de obra a precios unitarios no se ejecutan el íntegro de los metrados referenciales contenidos en las Bases y la Entidad cumple con reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado, tampoco cabe referirse a la diferencia de presupuesto existente entre lo ejecutado y lo contenido en los planos y especificaciones técnicas de obra como un presupuesto deductivo de obra, por cuanto aquello no será finalmente objeto de la determinación de la contraprestación a cargo de la Entidad contratante, la misma que se valoriza en función de la ejecución real. En todo caso, la ejecución efectiva de menores metrados no puede dar lugar a un descuento de los gastos generales fijos en los que ha incurrido en contratista.

3.4 En la elaboración del presupuesto de reducción en una obra por suma alzada o por precios unitarios, la Entidad deberá consignar los costos en función de las partidas, metrados y precios unitarios a reducirse, los cuales se corresponderán con los costos previstos en el expediente técnico de la Entidad y que dieron origen al valor referencial del proceso. En ningún caso, disponer una reducción significa descontar los gastos generales fijos en los que haya incurrido el contratista.